Tres desafíos del sistema jubilatorio: a quiénes, cuánto y con qué pagar

Fuente: Archivo РCrédito: Marcelo Gómez

Abandonar las medidas “de emergencia” para solucionar problemas estructurales es una de las recomendaciones incluidasen dos informes recientes sobre la historia previsional argentina; c√≥mo se eval√ļa la cobertura y el esquema de financiamiento

Reparación, moratoria, movilidad, juicios. Como en ese juego que propone unir cada palabra de las ubicadas en una columna con una de las frases escritas en la lista de al lado, los vocablos de uso frecuente al hablar del sistema jubilatorio y su historia reciente en la Argentina tienen su correlato en problemas sociales y económicos: déficit fiscal, informalidad laboral, inflación, falta de adecuaciones en contextos inestables. A eso se suman las tensiones entre lo deseable para los jubilados (presentes y futuros) y la realidad -que se conjuga con decisiones políticas y que, en parte, se define por ellas-, que no responden solo a cuestiones de un plazo más o menos cercano, ni son exclusivas de la Argentina.

Mirar la historia y pensar en lo que puede venir y en lo que efectivamente vendrá, como el cambio demográfico, son cuestiones a considerar en un análisis hecho desde un presente que, entre otras, muestra las siguientes características: una tasa de cobertura previsional que es amplia, pero que fue lograda por políticas no estables ni equitativas; un nivel de haberes que terminó en buena medida definiéndose en la Justicia, y cambios recientes en las fuentes de financiamiento que agregan interrogantes sobre la sustentabilidad del esquema.

“La historia del sistema previsional argentino es muy compleja, rica en reformas de diferentes signos y dominada por medidas de emergencia para atacar problemas estructurales”, se√Īala el informe titulado La persistencia de los dilemas en el sistema previsional argentino, publicado por la Oficina Cono Sur de la Organizaci√≥n Internacional del Trabajo (OIT) y escrito por los economistas Fabio Bertranou, Pablo Casal√≠ y Oscar Cetr√°ngolo. Con la evaluaci√≥n inicial de que “vivir m√°s tiempo es una buena noticia” y la advertencia de que eso entra√Īa para las sociedades el reto de disponer de m√°s recursos para las jubilaciones y las prestaciones de salud, otro libro reciente, Hacia una historia del sistema previsional nacional, del economista Hugo Bert√≠n, publicado por la Facultad de Ciencias Econ√≥micas de la Universidad Nacional de La Plata, hace un recorrido que va de 1904 a 2018. En los dos escritos hay conclusiones referidas a tres ejes fundamentales del sistema: su cobertura, su nivel de pagos y su financiamiento.

1. Cobertura: cu√°ntos cobran

En los √ļltimos a√Īos, el porcentaje de mayores de 65 a√Īos que reciben jubilaci√≥n o pensi√≥n del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) o de otro r√©gimen se ubica entre el 90% y el 95%. Seg√ļn el informe de Bert√≠n, esa tasa comenz√≥ a mejorar de manera significativa a partir de 2006, cuando comenzaron a otorgarse prestaciones por moratorias, tras reglamentarse una ley de 1993 que las hab√≠a previsto. Se dieron, desde entonces, al menos 4 millones de beneficios a personas que, al llegar a la edad de retiro, no ten√≠an aportes suficientes (o no ten√≠an aportes); la modalidad es la de permitirles declarar una deuda con el fisco, que se paga con subsidio y en cuotas descontadas de los haberes. Al lanzarse la medida, no se estim√≥ cu√°l ser√≠a el costo ni se previeron fuentes de financiamiento. Hoy, las prestaciones con moratorias son alrededor de la mitad del total.

Antes de que mejorara el √≠ndice de cobertura del sistema, las trabas para acceder se centraban en las dificultades del mercado de trabajo: altos niveles de informalidad y trayectorias laborales interrumpidas por per√≠odos de desocupaci√≥n que hac√≠an dif√≠cil sumar los 30 a√Īos de aportes requeridos por la ley. ¬ŅY ahora? Esos problemas contin√ļan. El crecimiento de la cobertura no tiene su contraparte en una mejora significativa del escenario laboral, sino que responde, advierte el informe de la OIT, a una “medida de emergencia”: la moratoria.

El reemplazo de las moratorias (que ir√°n perdiendo vigencia con el paso del tiempo) es, seg√ļn dicen en la Anses, la Pensi√≥n Universal para el Adulto Mayor (PUAM), creada en 2016 y que equivale a 80% del haber m√≠nimo. El derecho a cobrarla se adquiere a los 65 a√Īos, si no se tienen los aportes exigidos para jubilarse y si se pasa una evaluaci√≥n socioecon√≥mica. El cambio va en l√≠nea con las recomendaciones del informe de la OIT.

El mapa laboral muestra que, entre los asalariados -que son tres de cada cuatro ocupados, seg√ļn el Indec- la falta de aportes afecta al 35%. Ese √≠ndice es tradicionalmente mucho m√°s alto entre los cuentapropistas: diferentes estudios muestran un persistente √≠ndice cercano a la mitad de los trabajadores, cuando se trata de establecer qu√© porcentaje del total de ocupados no tiene aportes.

Si se mira el universo de aportantes, los datos del SIPA procesados por la Direcci√≥n de Programaci√≥n Econ√≥mica permiten estimar que en la √ļltima d√©cada (2008 a 2018) el n√ļmero total creci√≥ 16,6%, una variaci√≥n que en gran medida se explica por el crecimiento natural de la poblaci√≥n en edad activa. Hay un rasgo de ese crecimiento que no le es indiferente al sistema previsional: cuando se calcula cu√°nto creci√≥ el n√ļmero de aportantes de cada subgrupo de trabajadores, se observa que entre los asalariados el avance fue de 10%, y entre los aut√≥nomos del r√©gimen general, de solo 4%. Las mayores variaciones se dieron en el monotributo (el incremento super√≥ el 50%) y en el sistema de servicio dom√©stico (la suba fue de 28%), dos grupos con aportes bajos en relaci√≥n al resto, a los que se les garantiza el haber m√≠nimo.

Cetr√°ngolo, que es docente e investigador en la UBA y el Conicet, sostiene que estos dos √ļltimos subsistemas deber√≠an revisarse. “El monotributo no es un esquema para que alguien se quede ah√≠ 30 a√Īos, y si no se hace algo [un cambio] se perjudica a los que aportan m√°s y terminan recibiendo igual prestaci√≥n”, se√Īala. Agrega que en el servicio dom√©stico hay argumentos para que el aporte est√© subsidiado por el Estado, pero que entre los monotributistas no todos tienen baja capacidad contributiva.

El problema se centra en el “salto” del r√©gimen del monotributo al de aut√≥nomos, que tiene mayores costos dinerarios y burocr√°ticos, no proporcionales al crecimiento que puede haber tenido la actividad del contribuyente. En el caso espec√≠fico de la contribuci√≥n previsional, el mayor esfuerzo de los aut√≥nomos no resulta compensado en el futuro.

2. Haberes: cu√°nto se cobra

Un reclamo emblem√°tico en el pa√≠s es el del “82% m√≥vil”. Ese nivel de haber jubilatorio inicial medido en relaci√≥n con el √ļltimo salario cobrado, ¬Ņes algo del pasado que podr√≠a recuperarse? Un poco de historia: cuenta Bert√≠n que fue la ley 14.499, de 1958, la que fij√≥ esa “tasa de sustituci√≥n”. Pero, al contrario de lo que com√ļnmente se cree, la garant√≠a no se dispuso para todos, sino solo para quienes menos cobraban. Si el 82% de la remuneraci√≥n superaba una cifra establecida por la ley, el monto a cobrar se determinaba usando una escala. Y la tasa de sustituci√≥n era m√°s baja cuando m√°s elevado era el ingreso.

La ley, que rigi√≥ cuando el sistema solo cubr√≠a a un tercio de los adultos mayores y ten√≠a muchos m√°s afiliados que retirados, fue derogada en 1969. Seg√ļn interpreta Bert√≠n, la persistencia en la memoria colectiva se debe a que hay cajas previsionales provinciales que, para sus empleados p√ļblicos, mantienen esa relaci√≥n del 82%, algo tambi√©n vigente en reg√≠menes especiales del esquema nacional. El economista dice que esto √ļltimo no se justifica porque, aun cuando en esos casos el aporte es mayor, los c√°lculos indican que lo obtenido al jubilarse es, en funci√≥n de lo contribuido, superior a lo que obtienen quienes est√°n bajo las reglas generales.

¬ŅCu√°les son esas reglas generales? Para los asalariados, el sistema que gestiona la Anses otorga una prestaci√≥n que surge de la siguiente f√≥rmula: tras actualizar los montos hist√≥ricos, se calcula el promedio de los √ļltimos 120 salarios cobrados y de esa cifra se obtiene el 1,5%; al resultado se lo multiplica por la cantidad de a√Īos con aportes. A eso se le agrega un monto fijo, igual para todos, que hoy es de $5446,47. Un ejemplo: si el promedio salarial da $40.000 y se tienen 30 a√Īos de aportes, el primer componente del ingreso dar√≠a $18.000 y, al sumarse el monto fijo, se llegar√≠a a un haber mensual de $23.446,47, un 58,6% del ingreso de la √ļltima d√©cada. Si fueran 35 a√Īos los aportados, la relaci√≥n llegar√≠a a 66%. Por la incidencia de la parte de la prestaci√≥n que es un monto fijo y √ļnico, si el salario es m√°s bajo, la relaci√≥n con el ingreso activo es m√°s elevada, y si el sueldo es m√°s alto, la vinculaci√≥n cae (tambi√©n influye la aplicaci√≥n de topes).

Desde 2018 rige la garantía por la cual el haber no puede ser inferior al 82% del salario mínimo (garantía que excluye a las prestaciones obtenidas con un plan de moratoria).

Seg√ļn el informe de la OIT, cuando se mira la cuant√≠a de los haberes se observa la ca√≠da del valor real en el per√≠odo que sigui√≥ a la crisis de 2001 y 2002, cuando la inflaci√≥n provoc√≥ recortes del poder de compra a cientos de miles de pasivos que, por a√Īos, no recibieron recomposiciones, y gener√≥ tambi√©n que se subestimaran los ingresos de quienes se jubilaban, por la falta de actualizaci√≥n de los salarios usados en la f√≥rmula. Esas p√©rdidas, fruto de decisiones pol√≠ticas del gobierno de entonces, derivaron en uno de los cap√≠tulos de la historia previsional en los que intervino el Poder Judicial dando sus definiciones. Luego, el informe advierte recuperaciones a partir de dos normativas: la ley de movilidad de 2009 (luego modificada) y la de reparaci√≥n hist√≥rica (que mejor√≥ muchas prestaciones y, como contrapartida, elev√≥ el d√©ficit).

Entre los desaf√≠os, los economistas de la OIT se√Īalan el de “dise√Īar un sistema con beneficios contributivos que guarden proporcionalidad” con lo aportado: muchos llegan a la edad de retiro habiendo contribuido, pero no con la intensidad que exige la ley.

3. Recursos: cómo se paga

Casi como en un juego de palabras, el primer consejo expresado por la OIT recuerda que un sistema previsional debe ser previsible y que, por tanto, todo cambio debe darse tras lograrse un consenso suficiente y tras definirse niveles de aportes y contribuciones que sean capaces de financiar ingresos “aceptables para la poblaci√≥n en el mediano y largo plazo”.

Bert√≠n explica que desde la d√©cada del 70 la fuente de recursos para pagar las prestaciones nacionales es una combinaci√≥n de aportes y contribuciones con ingresos tributarios. En los √ļltimos a√Īos, en los que hubo un crecimiento de los beneficios por las moratorias, los aportes y contribuciones tuvieron una participaci√≥n de alrededor de 50% en el financiamiento del universo de prestaciones. Seg√ļn el estudio de la OIT, el pago de jubilaciones puramente contributivas represent√≥ en 2017 un 4,64% del PBI, en tanto que las “semicontributivas” requirieron 2,97% del producto.

En cuanto al dinero de rentas generales hubo cambios relativamente recientes: tras reclamos judiciales, desde 2016 la Anses ya no recibe el 15% de los recursos coparticipables con las provincias (con algunas hay un esquema de cambio gradual de la asignaci√≥n). Y el 20% de la recaudaci√≥n de Ganancias que antes iba al organismo fue reemplazado por lo obtenido por el impuesto al cheque, del cual est√° previsto que deje de existir en unos a√Īos. A esas modificaciones se suman las del sistema de contribuciones patronales: la unificaci√≥n progresiva de la tasa de imposici√≥n y la vigencia de un monto del salario no imponible, creciente en el tiempo (hoy es de $7003). Eso baja el costo para el empleador y la recaudaci√≥n para el sistema.

Hacia adelante, un reto inevitable es el crecimiento de la participaci√≥n que tienen los adultos mayores en la poblaci√≥n total. La etapa del bono demogr√°fico (en la cual no hay a√ļn cambios significativos de la composici√≥n etaria), llegar√° hacia 2035. Y, seg√ļn han advertido economistas como Jos√© Mar√≠a Fanelli, esta etapa no se est√° aprovechando para generar estrategias que aporten mayor productividad presente y futura.

Entre los objetivos, dice el informe de la Universidad de La Plata, deber√≠a estar el de formalizar empleos, que son “la fuente m√°s robusta y leg√≠tima para financiar la seguridad social”.

La eficacia del sistema, se agrega, se define por la medida en que se logran tres metas: “la cobertura de las personas expuestas a los riesgos que conllevan el cese de la actividad y la mayor edad, la suficiencia de los beneficios pagados y la sustentabilidad”.

Un país con más de 200 sistemas

Las cajas provinciales, municipales y de profesionales, parte del conjunto de regímenes

  • En el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) hay poco m√°s de 12 millones de trabajadores registrados (no ingresan necesariamente aportes todos los meses por todos ellos) y 6,9 millones de jubilados y pensionados; adem√°s, el Estado nacional paga m√°s de 1,5 millones de pensiones no contributivas y prestaciones de la llamada Pensi√≥n Universal para el Adulto Mayor (PUAM).
  • En el pa√≠s conviven muchos reg√≠menes previsionales. El informe titulado “Hacia una historia del sistema previsional nacional de la Argentina”, del economista Hugo Bert√≠n (Universidad Nacional de La Plata) identifica 230 sistemas y subsistemas. Entre ellos est√°n los reg√≠menes especiales a cargo del Estado nacional; los de retiros de personas de grupos como las Fuerzas Armadas o la Polic√≠a Federal; los sistemas de empleados p√ļblicos provinciales; los municipales; los reg√≠menes de actividades religiosas o insalubres; las cajas complementarias y las cajas profesionales.
  • En la d√©cada del 90 varias cajas provinciales fueron transferidas al sistema nacional, con lo cual los empleados p√ļblicos de esas jurisdicciones se jubilan en el esquema de la Anses.
  • Las provincias que mantienen sus cajas son: Buenos Aires, C√≥rdoba, Corrientes, Chaco, Entre R√≠os, Formosa, La Pampa, Misiones, Neuqu√©n, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego. Adem√°s, hay dos de bancos p√ļblicos y 24 de municipios.
  • Las negociaciones, los acuerdos y los conflictos por la compensaci√≥n de los d√©ficit de cajas provinciales por parte de la Naci√≥n son parte de la historia previsional. Las condiciones y los beneficios suelen ser diferentes respecto del SIPA. En Santa Cruz, por caso, la mujeres se retiran a los 50 a√Īos y los varones, a los 54

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